Por: Sixto Duarte Álvarez
Existen diversos temas inherentes a la res publicae que, por su naturaleza poco comprendida, son muy polémicos y resultan álgidos al mencionarse en cualquier conversación. Al estar revestidos de esta característica, la de ser asuntos públicos, son temas que se discuten con arrebato y pasión -muchas veces motivados en gran medida por el oportunismo político de algunos actores públicos- sin recatar en las bases que le dieron origen, o en el sustento doctrinario de una u otra institución jurídica. Prueba de ello puede ser la reacción pública cuando se habla del fuero, los salarios de los ministros de la Corte, las pensiones de expresidentes, o los legisladores plurinominales. Los políticos han encontrado en estos temas, una veta rica en lucro político para quien desee explotarla. Pudiéramos hablar de una especie de populismo constitucional, al hablar de este proceder. Poca gente entiende el porqué de cada una de estas instituciones.
En este sentido, tomemos como ejemplo la existencia de los legisladores plurinominales. Si se pregunta a 100 mexicanos si están de acuerdo en la existencia de legisladores de representación proporcional, tenemos la certeza que una abrumadora mayoría contestarían que no están de acuerdo; las razones para dicho rechazo pueden ser varias: nadie los escogió, no sirven para nada, son cuotas a los partidos, son muchos, entre otras.
La figura de la representación proporcional en México surge en 1977 a partir de la reforma política impulsada por el presidente López Portillo para dar voz a aquellos partidos que no pudieran alcanzar curules y, en consecuencia, no estuvieran representados en el Congreso. Esta institución, evidentemente, no surgió en México; ya había antecedentes en Dinamarca en 1855 y en Bélgica en 1899.
En su momento, el PRI se opuso a la posición de que en el Senado se incluyera la figura de la representación proporcional, pues esto va en contra de la naturaleza federalista del Senado.[1]
Crítica a la representación proporcional
El constitucionalista Eduardo Andrade Sánchez estima que la lista plurinominal de senadores puede sobrerrepresentar alguna entidad federativa, en virtud que no hay un orden de registro para la lista nacional a que alude el artículo 56 de la Constitución. Los Senadores plurinominales no tienen una vinculación directa a algún estado. El propio Andrade Sánchez refiere que, al ser el Senado el garante del pacto federal se requiere que los estados tengan la representación paritaria que no existe cuando hay más Senadores de un Estado que de otro.[2]
Desde hace mucho, y de manera recurrente se ha debatido sobre la pertinencia de reducir o incluso eliminar a los diputados y senadores de representación proporcional, o plurinominales. Los diputados y senadores plurinominales son criticados de forma reiterada por la sociedad. Son diversos los motivos por los cuales se les critica; los argumentos van desde que “son muchos”, hasta que “no representan a nadie porque nadie votó por ellos”, pasando evidentemente por el argumento económico de que “nos cuestan demasiado”.
En relación con que “son muchos”, estimo oportuno rescatar lo expresado por Alexander Hamilton y John Jay en los documentos de El Federalista: Un poder ejecutivo debe ser unipersonal, mas debe tener como contrapeso a un Congreso numeroso representando al pueblo. También en el “El Federalista” se abona lo siguiente respecto al número de integrantes de la cámara de Representantes: “…un número tan pequeño de representantes sería un depositario inseguro de los intereses públicos;”[3]
En relación con que los plurinominales “no representan a nadie, porque nadie votó por ellos”, hay algunas cosas qué decir. Si bien el voto por los candidatos plurinominales no se dirige concretamente a un candidato, cuando alguien vota por su candidato a diputado uninominal o por una fórmula al Senado, también lo hizo por el partido del mismo en la circunscripción que corresponda, justo como ocurre en muchísimos regímenes en el mundo, unos más democráticos que otros, pues no es este un “invento mexicano”. Debemos recordar por ejemplo que España y Reino Unido integran sus parlamentos estrictamente a partir de listas plurinominales.
A la fecha, la mayoría de los argumentos que pugnan por la eliminación de los plurinominales, llevan una motivación económica, meramente un “ahorro” bajo la malentendida premisa de que a ellos “nadie los escogió”. Considero que ese argumento es débil. A los jueces nadie los escoge, y devengan salarios incluso más elevados que la mayoría de los legisladores. La burocracia federal se incrementó desde el año 2000 de manera drástica y a ellos tampoco nadie los escogió en términos democráticos. Miles de maestros en México se encuentran asignados a tareas muy distintas a las tareas que un educador debe desempeñar, en especial ahora a partir de los acuerdos del gobierno con la CNTE y a ellos tampoco no fueron elegidos mediante procesos electorales. Los recursos destinados al servicio exterior son, en algunas representaciones excesivos, y a ellos tampoco nadie los escogió.
Se puede decir que algunos legisladores no cumplen con su función de representar. Entonces, ¿debemos reducir el número de maestros que no educan adecuadamente, o el número de policías porque no nos protegen adecuadamente? Veo difícil seguir ese camino, cuando el camino debería ser pedir y exigir cuentas al legislador, al maestro y al policía que cumpla con su deber, y sancionar a quien no lo hiciera, mas no eliminar los espacios que puedan ser ocupados por ciudadanos comprometidos Como se dice en la propia obra de El Federalista, “nada más falaz que fundar nuestros cálculos políticos en principios aritméticos”.[4]
Análisis de la representación proporcional en el marco constitucional actual
En el caso de los diputados, estimo que sería un error eliminar a los plurinominales. En un sistema de partidos como el nuestro, es importante siempre estar representados en el Congreso. Vamos a suponer que, de no existir diputados plurinominales, y con 300 diputados de mayoría (por los 300 distritos electorales del país), se llevan a cabo las elecciones y un partido gana todos los distritos por un margen no muy elevado (35% vs 33% de otro partido y 32% de otro). ¿Merece ese 65% no quedar representado en el Congreso? Es importante destacar que hablamos del Congreso. Recordemos que precisamente por eso nacen los plurinominales, como una forma de dar voz a todas las fuerzas políticas en el Congreso. Eliminarlos, meramente por un tema de ahorro, sería antidemocrático.
Por otro lado, la composición del Senado es distinta. Habiendo tres senadores por estado, (dos ganadores y la primera minoría) se da una representación a la corriente política ganadora, y a una corriente política sólida dentro de cada estado. De esta manera tendríamos 96 senadores representando a los estados. Sin embargo, en México, tenemos además 32 senadores que son elegidos por la vía de la representación proporcional. Estimo que la representación en esta Cámara sí es excesiva. En primer lugar, dado que la naturaleza del Senado es la de representar a los Estados, no a la gente. Como se estableció en la multicitada obra “El Federalista”, “…[el Senado] debe garantizar el equilibrio entre los intereses de Estados grandes y pequeños…”[5]. Este equilibrio no se logra, pues como dijo el propio Andrade, no estaríamos ante un órgano colegiado y paritario. En segundo lugar, dado que la primera minoría representa en gran parte el voto de aquellos cuyo candidato o partido no resultó electo, podemos decir que las minorías están representadas. Aunado a ello, como ya se dijo, el Senado representa a las entidades federativas y no al pueblo. Por tanto, lo idóneo en mi opinión sería eliminar treinta y dos escaños, ya sea los de primera minoría o los plurinominales.
Iniciativa de eliminación de senadores plurinominales
En semanas recientes, el Senador Martí Batres presentó una iniciativa al Senado mediante la cual pretende eliminar los senadores plurinominales, para el efecto de que, a partir de 2024, el Senado únicamente se integre con noventa y seis miembros.[6] Dentro de los razonamientos que el Senador Batres hace respecto a su iniciativa se encuentran el argumento del ahorro por las dietas y gastos de cada Senador, así como la de devolver al Senado su carácter federalista con una representación paritaria.
Conclusión
Estimo que la iniciativa que presenta el Senador Batres tiene sustento doctrinal sólido. Es evidente que, al igual que en cualquier tema constitucional que cause polémica, la manera de vender la iniciativa a la opinión pública es mediante “el ahorro” de recursos públicos. Si bien este es un tema importante, estimo que no es toral, sino más bien marginal respecto a las verdaderas razones de por qué debemos de tener un Senado paritario; finalmente, el gasto del Senado asciende a $3,940,000,000.00, representando menos del 0.1% del presupuesto anual; algo así como mil millones de pesos menos que el presupuesto del municipio de Ecatepec. El ahorro por la reducción de senadores no alcanza a repercutir considerablemente en el presupuesto.
Una de las ventajas de reducir el número de los integrantes del Senado, será que los acuerdos parlamentarios fluirán de manera más ágil. Sin embargo, esto puede también ser una desventaja, pues cualquier modificación al marco normativo requerirá menos debate.
Por otro lado, si bien no es el caso del actual gobierno, en muy probable que quien resulte electo como presidente en 2024 requiera formar un gobierno de coalición, en términos de lo dispuesto en el artículo 76, fracción II de la Constitución. De ahí que el número de integrantes del Senado se vuelva más relevante.
En el mismo sentido, el hecho de contar con menos senadores implicaría menos debate respecto a las facultades exclusivas que el Senado ejerce; ratificación de tratados, nombramiento de ministros de la Corte, así como ternas y elección de fiscal, quedarán en manos de una asamblea más pequeña. A pesar de ello, creo que, a pesar de ser una asamblea más pequeña, sería una asamblea igualmente representativa. Los amagos de desaparición de poderes discutidos recientemente en el Senado[7] hacen urgente esta discusión.
Igualmente, uno de los problemas a que se enfrentarán los partidos políticos, los mismos encargados de aprobar o no la presente iniciativa, será que obligará a las figuras políticas más trascendentes de cada instituto político, a competir de manera directa en las elecciones. Podemos advertir que todos los coordinadores de las distintas fracciones parlamentarias, a excepción de Mauricio Kuri del PAN y Sasil de León del PES, llegaron por la vía plurinominal al Senado. En este supuesto, es probable que a quienes los partidos políticos estiman como sus cuadros más valiosos, no lleguen de nuevo al Senado porque quizá no tengan la simpatía o el arrastre para ganar una elección en sus respectivos Estados. Dicha eliminación se vuelve a su vez un reto para cada partido político, al tener que postular candidatos que sean especialistas en determinados temas, sean a su vez competitivos electoralmente.
Sixto Duarte Álvarez. Licenciado en derecho por la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, especialista en fiscalidad internacional por la Universidad de Castilla-La Mancha, maestro en derecho internacional por la Universidad de Georgetown. Twitter: @sixtoduarteNOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.
